Johtopäätökset ja toimenpide-ehdotukset

Itä-Suomen aluehallintovirasto

Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus

Arvioinnin seuranta-aikana 2011 - 2015 peruskoulujen lakkauttaminen ja yhdistäminen toisiin kouluihin jatkui. Vuoden 2013 jälkeen tahti jopa kiihtyi. Kaikkiaan vuosina 2011 - 2015 Itä-Suomessa koulujen määrä väheni 52 koululla, joista yksi oli yläkoulu. Pääosin lakkautetut koulut olivat alle 50 oppilaan kouluja, mutta uutena ilmiönä Itä-Suomessa lakkautettiin seurantajaksolla myös yli 50 oppilaan kouluja. Alakoulujen väheneminen näkyi edelleen perusopetuksen maantieteellisen saavutettavuuden heikkenemisenä, joten perusopetuksen saavutettavuuden palvelutavoitteena pidetty saavutettavuuden säilyminen edellisvuosien tasolla tai parantuminen ei toteutunut. Kunnat ovat reagoineet ennakoiden oppilasmäärien vähenemistä supistamalla kouluverkkoa voimakkaasti ja todennäköisesti tämä on kiihdyttänyt muuttoa kaupunkeihin ja voimistanut väestömäärän vähenemistä maaseudulla.

Palveluverkon ylläpito perusopetuksen osalta haja-asutusalueilla on usein haasteellinen tehtävä. Kunnat tekevät erittäin harvoin todellisen ja kattavan lapsivaikutusten arvioinnin palveluverkkosuunnitelmien yhteydessä. Myös kuntien välinen yhteistyö on osoittautunut hankalaksi raja-alueiden koulujen yhteistyössä. Vieraskuntalaisista oppilaista saatavat valtionosuudet eivät kata todellisia kustannuksia ja naapurikunta harvoin rahoittaa yhteisten koulujen toimintaa. Huoltajien hakiessa lapselleen lähempää, mutta vieraan kunnan alueella sijaitsevasta koulusta, ns. toissijaista koulupaikkaa ei asuinkunta yleensä suostu maksamaan koulukuljetusta, jolloin kuljetuskustannukset jäävät huoltajien maksettaviksi. Koulujen olemassaoloa tarkastellaan liian usein vain opetussektorin sisällä. Kylien koulujen toimiessa monipuolisina lähipalvelukeskuksina niillä on tärkeä tehtävä alueen elinvoimaisuuden ylläpitämisessä. Kouluverkkoja supistettaessa syntyneitä säästöjä on hankala arvioida, sillä niihin liittyvä tutkimus on puutteellista. Useissa kunnissa koulukuljetusmenot ovat lisääntyneet voimakkaasti. Koulumatkojen aiheuttamat rasitukset sekä suurentuneet ryhmäkoot kouluissa voivat lisätä oppilashuoltomenoja sekä lasten ja nuorten korjaavan sairaanhoidon ja sosiaalipalvelun kustannuksia, jolloin mahdolliset säästöt vähenevät tai muuttuvat pidemmällä aikavälillä ennemminkin kuluksi.

Yläkoulujen osalta päästiin palvelutavoitteeseen saavutettavuuden hieman parantuessa. Paraneminen selittyy lähes ennallaan säilyneellä kouluverkolla ja nuorten määrän vähentymisellä haja-asutusalueilta. Silti Manner-Suomeen verrattuna Itä-Suomessa oli edelleen selkeästi kaikkein eniten yläkoululaisia, jotka asuivat yli viiden kilometrin päässä koulusta. Ero Manner-Suomen keskiarvoon oli yli 12 prosenttiyksikköä ja toiseksi heikompaan alueeseen verrattuna yli viisi prosenttiyksikköä. Useissa maaseutukunnissa oli vain yksi yläluokkien opetusta antava koulu, joka todennäköisesti säilyy myös oppilasmäärien vähentyessä. Vaarassa todennäköisesti ovat tulevaisuudessa yhdistyneiden kuntien entisten kuntakeskusten koulut.

Tarkasteltaessa seutukuntien ja erityisesti kuntien tasolla saavutettavuutta, erot olivat suuria. Alakoulujen osalta Varkauden kaupungissa sekä Siilinjärven ja Kontiolahden kunnissa saavutettavuus ylitti valtakunnallisen keskiarvon. Vastaavasti Rääkkylässä, Tuusniemellä ja Rautavaaralla vain hieman yli kolmannes alaluokkien oppilaista asui korkeintaan viiden kilometrin päässä koulusta. Yläkoulujen osalta parhaiten opetuksen saavutettavuus toteutui Varkauden kaupungissa lähes 90 prosentilla oppilaista. Vastaavasti Kaavin kunnassa ei ole omaa yläluokkien koulua, joten perusopetuksen 7-9 luokkien opetus järjestettiin naapurikunnassa. Vertailtaessa kuntaryhmittäin Itä-Suomen saavutettavuutta, huomataan, että perusopetuksen maantieteellinen saavutettavuus oli myös tässä vertailussa selkeästi Suomen heikointa. Erityisesti kaupunkimaisissa ja maaseutumaisissa kunnissa erot olivat suuret valtakunnalliseen vastaavan alueen keskiarvoon.

Alakoulujen oppilasmäärät vähenivät Joensuun ja Kuopion seutukuntia lukuun ottamatta koko seuranta-ajan. Ennusteen mukaan näillä väestömäärältään kasvavilla kaupunkiseuduilla sekä Pielisen Karjalassa alakoululaisten määrät kasvavat. Kasvu on Kuopion seudulla jopa Uudenmaan maakunnan tasolla. Muualla Itä-Suomessa oppilasmäärät vähenevät, joissakin seutukunnissa hyvin voimakkaasti. Yläkoulujen osalta näitä kasvavia kaupunkiseutuja lukuun ottamatta oppilasmäärät vähenevät, osin erittäin voimakkaasti. Vuonna 2025 ennustetaan useissa seutukunnissa olevan viidennes tai jopa neljännes vähemmän yläkouluikäisiä nuoria.  

Vaikka kuljetusoikeuden piirissä olevien lasten ja nuorten määrä laski hieman tarkastelujakson 2013 - 2015 aikana ja palasi lähelle vuoden 2011 tilannetta, koko Suomeen verrattuna itäsuomalaisia koululaisia kuljetettiin edelleen kaikkein eniten. Yli kolmannes oppilaista oli kuljetusedun piirissä. Tilanteen pieni muutos viime vuosien aikana selittynee yläkoulujen saavutettavuuden paranemisena ja mahdollisina kuljetusedun kriteerien tiukentamisena. Erityisen tuen piirissä olevista oppilaista hieman yli puolet oli kuljetusoikeuden piirissä ja tämä oli lähellä valtakunnan keskiarvoa. Majoitettuja perusopetusikäisiä oppilaita oli yhä vähemmän, vastaavasti sisäoppilaitosmuotoisessa majoituksessa oli hieman aiempaa enemmän oppilaita.

Maantieteellinen saavutettavuustarkastelu ja erityisesti koulukuljetusedun omaavien oppilaiden suuri määrä kertoo karua viestiä itäsuomalaisen koululaisen tilanteesta, joiden koulupäivästä yhä pidempi aika kuluu koulukuljetuksessa. Saavutettavuustarkastelun ongelma on, että se ei kerro todellista tilannetta koulumatkasta eikä etenkään siihen kuluvasta ajasta. Kouluverkon voimakas harventuminen on lisännyt koulukuljetettavien määrää. Ilman omaa koulua olevat haja-asutusalueiden kylät voivat olla pinta-alaltaan hyvinkin laajoja sekä mahdollisesti myös voimakkaasti vesistöjen rikkomia. Kuntien taloudellisten paineiden takia ja oppilasmäärien vähentyessä koulukyytireittejä on yhdistetty. Osaa lapsista kuljetetaan näillä yhdistetyillä reiteillä, jolloin kuljetusmatkat ja -aika ovat huomattavasti pidempiä kuin todellinen matka ja siihen kuluva aika suoraan kodin ja koulun välillä olisi. Aluehallintovirastoon on otettu yhteyttä viime vuosina yhä enenevissä määrin pidentyneiden koulumatka-aikojen takia. Aluehallintovirasto on kiinnittänyt asiaan huomiota ja todennut asian paikkansa pitäväksi suorittaessaan aluehallinnolle kuuluvaa valvontatehtävää. Opetuksen järjestäjät ovat joutuneet säästöpaineissa yhdistelemään koulukuljetusreittejään ja toisaalta uusien koululakkautusten myötä eivät ole perustaneet uusia kuljetusreittejä. Tämän seurauksena yhä useamman lapsen koulumatka-aika lähenee lakisääteistä maksimia. Itä-Suomessa on yhä enemmän lapsia, joiden päivittäinen koulumatka kestää yli kaksi tuntia, vaikka koulumatkan pituus on alle 20 km. Näillä lapsilla on yli kaksi tuntia päivittäin vähemmän leikki-, lepo-  ja harrastusaikaa ikätovereihinsa verrattuna. Laskettaessa tuntimäärä yhteen esi- ja perusopetuksen ajalta, näiden lasten elämästä lähes puolen vuoden aika kuluu koulukuljetuksessa. Jatkossa olisi täsmällisempää, että valtakunnallisesti alettaisiin seurata oppilaiden koulumatkojen pituutta ja erityisesti niiden kestoaikoja saavutettavuusarvioinneissa. Samalla nostettaisiin tarkastelun kohteeksi paremmin lakisääteisten matka-aikojen ylitykset, jotka valitettavasti ovat viime vuosien aikana Itä-Suomessa lisääntyneet.

Toimenpide-ehdotukset

  • Valtion keskushallinnon tulee omilla toimenpiteillään tukea kuntia löytämään sellaisia ratkaisumalleja, joilla perusopetuspalvelut voidaan turvata lähipalveluna myös haja-asutusalueilla. Tällä hetkellä osa itäsuomalaisista lapsista ja nuorista ei ole perusopetuksen maantieteellisen saavutettavuuden osalta tasa-arvoisessa asemassa ja ikäluokkien pienentyessä palvelujen järjestäminen tulee olemaan yhä haasteellisempaa.
  • Kouluverkkosuunnitelmia ja -päätöksiä tehtäessä tulee tehdä kattava ja monipuolinen lapsivaikutusten arviointi. Erilaisia vaihtoehtoja tulee punnita aidosti ja monipuolisesti. Myös taloudellisten vaikutusten osalta tulee saada tutkimusperusteista tietoa.
  • Koulutuksen järjestäjien on pyrittävä säilyttämään kouluverkko sellaisena, että ainakin vuosiluokkien 1–6 oppilaat voivat käydä koulua mahdollisimman lähellä kotia. Myös pienenevien yläkoulujen säilyminen on turvattava, jotta koulumatka-ajat eivät kasva kohtuuttoman pitkiksi. Perusopetuslaissa mahdollistettu majoitus ja täysihoito kodin ulkopuolella ei käytännössä ole suurimmalle osalle perusopetusikäisistä realistinen vaihtoehto.
  • Kuntien on yhteistyössä suunniteltava raja-alueilla asuvien lasten opetuspalvelujen järjestämistä, jota valtion tulee omilla toimenpiteillään tukea. Uusia rahoitusmalleja ja keinoja on yhteistyön turvaamiseksi löydettävä.Haja-asutusalueen kouluja on kehitettävä tulevaisuuden muuttuvissa kunnissa yhä enemmän monipalvelukeskuksiksi, joissa palveluja tarjotaan kaiken ikäisille kuntalaisille.
  • Lapsen edun mukaisten lähipalvelujen turvaaminen ja kehittäminen vaatii rohkeita uusia avauksia ja kokeiluja, joissa toimintaa kehitetään tutkimustietoon perustuen. Mikäli perusopetusta ei kaikille pystytä järjestämään kokonaan lähipalveluna, on kehitettävä uudenlaisia etä- ja lähiopetuksen yhdistelmiä. Myös koulukuljetusten osalta on pohdittava joustavia ratkaisuja lapsen edusta käsin.
  • Kuntien on pyrittävä suunnittelemaan kuljetukset ja oppilaiden työjärjestykset niin, ettei päivittäinen tai viikoittainen työmäärä ja ajankäyttö koulumatkoineen muodostu oppilaan hyvinvoinnin kannalta liian rasittavaksi. Koulumatka-ajoista ja -pituuksista tulee tehdä selvitys, joka antaa täsmällisemmän tiedon perusopetuksen saavutettavuudesta.