Valtiontalouden tarkastusvirasto teki tuloksellisuustarkastuksen aluehallintovirastojen kanteluiden käsittelyn kustannustehokkuudesta (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 20/2016).

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida kanteluiden käsittelyn kustannustehokkuutta kuvaavien tunnuslukujen käyttöä ulkoisessa ja sisäisessä joh­tamisessa, tunnuslukujen luotettavuutta ja vertailukelpoisuutta sekä viime­aikaisia kanteluprosessin kehittämistoimenpiteitä aluehallintovirastoissa. Tarkastuksen tavoitteena oli myös edesauttaa hyvien käytänteiden vä­littämistä aluehallintovirastojen kesken kantelujen käsittelyn prosessin jär­jestämisessä. Lisäksi tarkastuksen tavoitteena oli edistää hyvien käytäntei­den välittämistä toimintaa ohjaavien ministeriöiden kesken siltä osin kuin tarkastuksessa hyödynnetään ELY-keskusten yritystukipäätösten käsitte­lyä koskevan rinnakkaistarkastuksen tuloksia.

Tarkastusviraston kannanotot

Tarkastuksen kohteina olivat aluehallintovirastoihin tehtyjen kanteluiden käsittelyn tuottavuutta ja taloudellisuutta kuvaavat tunnusluvut ja niiden käyttö johtamisessa sekä kanteluiden käsittelyn tehostamiseksi viime ai­koina tehdyt toimenpiteet. Tarkastuksen perusteella voidaan todeta, että kanteluiden käsittelyn tuottavuutta ja taloudellisuutta kuvaavat tunnusluvut ovat melko luotetta­via ja vertailukelpoisia, mutta näitä tunnuslukuja ei juurikaan käytetä joh­tamisen välineinä. Vuosina 2014 ja 2015 toteutettujen lainsäädäntömuu­tosten johdosta edellytykset toiminnan merkittävälle tehostumiselle ovat olemassa. Kantelujen käsittelyn sähköistäminen ei kuitenkaan ole edennyt suunnitellulla tavalla. Tarkastuksessa havaittuja ongelmakohtia oli huomioitu myös aluehal­lintovirastoissa, ja tarkastusviraston suosituksiin liittyvien kehittämistoi­mien toteuttaminen oli osittain jo meneillään.

Tuottavuuden ja taloudellisuuden tunnuslukuja tuotetaan lähinnä ulkoisen raportoinnin tarpeisiin

Tarkastuksen perusteella tuottavuuden ja taloudellisuuden tunnuslukuja tuotetaan lähinnä ulkoisen raportoinnin tarpeisiin. Aluehallintovirastojen tulossopimuksissa kanteluiden tuottavuuden ja taloudellisuuden mittarit ovat käytössä, ja näin ne ovat strategisen johtamisen väline. Tunnusluku­ja ei kuitenkaan juuri hyödynnetä sen paremmin strategisessa kuin opera­tiivisessa johtamisessa.

Taloudellisuuden tunnusluvut eivät ole kaikilta osin vertailukelpoisia

Tuottavuutta ja taloudellisuutta koskevien tunnuslukujen vertailukelpoi­suus aluehallintovirastojen kesken riippuu pitkälti siitä, kirjaavatko kante­luja käsittelevät substanssiasiantuntijat ja tukipalveluhenkilöt kanteluihin liittyvät tukipalvelut työajanseurannassa kantelukoodeille vai tukipalvelu­jen koodeille. Taloudellisuuden tunnusluvun laskentatavan vuoksi sillä ei ole merki­tystä, kuka kanteluihin liittyvät toimisto- ja tukipalvelutehtävät tekee. Kos­ka tunnusluku lasketaan vastuualueen kokonaiskustannuksista, vain kante­luihin kohdennettu työaika ratkaisee.

Kustannuslaskennan tuottamat tiedot eivät kuvaa kantelujen käsittelyn todellisia kustannuksia

Kantelujen taloudellisuuden tunnuslukua laskettaessa käytetään lisäys- ja toimintolaskennan yhdistelmää. Kustannuserot muodostuvat käytännössä suoritetta kohti käytetystä työajasta. Tällainen laskentatapa on ongelmal­linen siinä mielessä, että vastuualueen kaikissa suoritteissa taloudellisuu­den tunnusluvun laskennassa käytetään samaa tuntihintaa. Aluehallintovirastojen hallinto- ja ke­hittämispalvelut -vastuualueen talousyksiköstä saadun tiedon mukaan ta­voitteena on siirtyä jakopalkkamalliin, jossa kustannuslaskenta lähtee sii­tä, että työaika ja palkat yhdistetään jo henkilötasolla.

Viime aikojen säädösmuutokset ovat tehostaneet kantelujen käsittelyä

1.9.2014 voimaan tullut hallintolain muutos ja 1.1.2015 voimaan tulleet po­tilaslain ja sosiaalihuollon asiakaslain muutokset ovat tehostaneet kantelu­jen käsittelyä palvelukyvyn ja laadun mittarilla eli kantelun käsittelyajalla mitattuna. Käsittelyajat ovat lyhentyneet, mutta tarkastuksen perusteel­la ei voida sanoa, ovatko muutokset vaikuttaneet suoranaisesti kustannus­tehokkuuteen.

Prosessien kehittämisen vaikutus kantelujen käsittelyn tehostumiseen on vaikeasti todennettavissa

Koska prosessien kehittäminen ajoittuu samalle ajalle säädösmuutosten kanssa, näiden vaikutus toiminnan tehostumiseen on hankalasti eroteltavis­sa. Lisäksi aluehallintovirastojen mahdollisuus vaikuttaa kantelujen käsitte­lyaikaan oman sisäisen prosessinsa tehostamisen keinoin on varsin rajalli­nen. Kirjanpitoyksikön tilinpäätöksen mukaan kanteluiden keskimääräiset käsittelyajat ovat esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon kanteluissa vuon­na 2015 olleet 8,3 kuukautta. Tarkastuksessa tehtyjen laskelmien perusteel­la kanteluihin käytettiin aluehallintovirastoissa keskimäärin 3,7 henkilötyö­päivää kantelua kohti. Ratkaisun tekemiseksi joudutaan usein hankkimaan laaja-alaisia selvityksiä sekä arvioimaan niiden merkitystä asian loppu-tuloksen kannalta eri näkökulmista. Tarkastushavaintojen perusteella kanteluprosessi on järjestetty jokseen­kin yhdenmukaisesti eri aluehallintovirastoissa. Viime aikojen säädösmuu­tokset ovat kuitenkin aiheuttaneet sen, että eri prosesseja kehitetään yhtä aikaa. Näin ollen kokonaiskuvan luominen prosessien kehittämisen vaiku­tuksesta kantelujen käsittelyn tehostumiseen on varsin hankalaa.

Kantelujen käsittelyn sähköistäminen ei ole edennyt suunnitellulla tavalla

Tarkastuksessa saatujen selvitysten mukaan kantelun käsittelyn sähköisen työympäristön kehittämisprojekti olisi prosessikuvausten ja vaatimusmää­rittelyjen osalta valmis, mutta kanteluiden käsittelyn sähköisen työtilan ke­hittämishanke on ollut pysähdyksissä. Korotetun tietoturvatason ratkaisu pelkästään aluehallintovirastojen kanteluiden käyttöön olisi ollut kustan­nustehotonta. Tehty työ tulisi kuitenkin ottaa huomioon aluehallintoviras­tojen asiakaslähtöisen toiminnan kehittämisessä (ATOMI-hanke), johon si­sältyy muun muassa toiminnan digitalisointi

Tarkastusviraston suositukset

Kanteluiden sähköisen käsittelyn mahdollistavat ratkaisut tulee saa­da valmiiksi osana palvelujen ja toiminnan digitalisointia, mikä ensi­vaiheessa edellyttää sähköisen työtilan käyttöönottoa. Aluehallintovirastojen ydinprosessien omistajan (ylijohtajakokous) tulee varmistaa kehittämishankkeen eteneminen ja vaaditun tietoturvatason toteutu­minen.

Kirjanpitoyksikön tilinpäätöksen tulosanalyysiin on sisällytettävä se­kä tuottavuuden että taloudellisuuden tunnuslukujen tarkasteluja ja analyysin hyödynnettävyyttä tulee lisätä aluehallintovirastojen tulo­sohjauksessa.

Valtiovarainministeriön ja aluehallintovirastojen hallinto- ja kehit­tämispalvelut -vastuualueen tulee parantaa tuottavuudesta ja talou­dellisuudesta tuotettujen tietojen käytettävyyttä operatiivisessa joh­tamisessa.

Aluehallintovirastojen tulee luoda toimialoittain kantelu- ja valvon­ta-asioiden vireille tulon kirjaamiskäytännöistä yhtenäinen valtakun­nallinen ohjeistus.

Aluehallintovirastojen tulee varmistaa perehdytyksellä ja koulutuk­sella, että lähiesimiehillä on samanlainen käsitys työajan kohdennuk­sen perusteista.

Aluehallintovirastojen tulee tiedottaa aktiivisemmin, miten substans­sitoimintoihin liittyvät tukipalvelut kohdennetaan työajanseurannassa.

Jälkiseuranta

Tarkastuksen jälkiseurannassa tarkastusvirasto tulee selvittämään, mi­hin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen kannanottojen joh­dosta on ryhdytty. Jälkiseuranta tehdään vuonna 2019.